 Есть две основные причины относительной неудачи электроэнергетической реформы в России, начатой 15 лет назад. Одна из них — внешняя, но вот вторая носит внутренний характер и представляет собой прямую ошибку реформаторов
В ближайший месяц исполнится восемь лет с момента ликвидации электроэнергетической монополии РАО ЕЭС и 15 лет — со дня принятия правительством концепции реформирования российской электроэнергетики, одной из немногих реформ начала 2000-х, которая все же была так или иначе доведена до запланированного конца.
Хотя серьезного и глубокого анализа реальных последствий энергореформы практически не видно, в целом в обществе ее принято ругать. И есть за что: если в 2001 году средняя цена электроэнергии для российских потребителей колебалась вокруг 2 центов за кВтч, то уже в 2013-м, по данным Росстата, средние цены для промышленных потребителей составили 6,9 центов за кВтч, а для непромышленных — превысили 11 центов. Это вплотную приблизило Россию к среднему уровню цен на электроэнергию для промышленности в США (7 центов за кВтч) и уже совсем недалеко отстояло от среднего уровня цен в большинстве стран ОЭСР — 10-15 центов (данные можно посмотреть здесь на странице 43).
В последние пару лет резкая девальвация рубля осложнила долларовые сопоставления, однако в долларах 2013 года электроэнергия для российских потребителей стоила еще дороже: для промышленности уже выше 7 центов/кВтч, для непромышленных потребителей — почти 13 центов. Не те результаты реформы, которые хотели видеть потребители — ведь им обещали сбалансированные тарифы за счет создания конкурентного рынка электроэнергии, а не безудержный рост стоимости электричества.
Те же США, на которые часто ссылались инициаторы российской реформы, демонстрируют совершенно иную качественную картину: здесь цена электроэнергии для промышленности держится на устойчиво одинаковом уровне, 6-7 центов за кВтч для промышленности, вот уже много лет, и не демонстрирует склонности к росту. Хотя в Америке нет единого рынка и далеко не все штаты пошли по пути реструктуризации своих энергосистем, тем не менее, за последние 20 лет доля независимой генерации, отделенной от сетей, выросла с менее 2% до 35%, а в крупнейших штатах — от 40-60% (Калифорния, Техас, Нью-Йорк) до почти 100% (Пенсильвания, Иллинойс). Пионерство в движении по пути развития конкуренции в электроэнергетике — одна из ключевых причин, почему США являются чемпионом среди стран ОЭСР по дешевизне электричества. Почему не получилось у России?
На эту тему можно дискутировать годами, однако есть две основные причины относительной неудачи электроэнергетической реформы. Одна из них — внешняя и никак не связана с дизайном реструктуризации, но вот вторая носит внутренний характер и представляет собой прямую ошибку реформаторов.
Первая, внешняя причина — отказ от одновременной демонополизации «Газпрома» и принятие правительством агрессивной программы директивного повышения внутренних цен на газ, вместо создания конкурентного рынка. Реформаторы и представить себе не могли в 1999-2000 годах, что реструктуризация электроэнергетики пройдет в условиях не только сохранения, но и укрепления газпромовской монополии, да еще и скупки «Газпромом» генерирующих мощностей (сегодня газовый монополист контролирует более 16% всей энергогенерации). Все это казалось немыслимым: планы по созданию конкурентного рынка в газовой отрасли в то время были схожими с электроэнергетикой, и реформы этих рынков должны были проходить синхронно — так изначально и предполагала «программа Грефа», утвержденная в 2000 году. Лишь дав правительству три года поиграть с идеей конкуренции в газовом секторе, Путин в 2003 году вмешался со своим знаменитым «Газпром» делить не будем».
Трудно переоценить значение газовой реформы для рынка электроэнергии. На природном газе в России вырабатывается примерно 50% электричества, а в структуре издержек крупнейших генерирующих компаний, работающих преимущественно на природном газе («Мосэнерго», ОГК-2, Интеррао, «Т Плюс»), расходы на топливо занимают 60-85%. Честно говоря, если бы в 2000 году было известно, что газовая отрасль в следующие 15 лет пойдет по пути сохранения монополии, скупки энергомощностей и агрессивного наращивания цен при поддержке правительства, на планах создания конкурентного рынка электроэнергии это скорее всего поставило бы жирный крест.
В начале 2000-х группа экспертов во главе с Сергеем Чернавским из ЦЭМИ провела подробные расчеты вероятных цен на газ на внутреннем рынке в условиях разделения «Газпрома» на несколько десятков независимых газодобывающих компаний. По всем прикидкам выходило, что газ на внутреннем рынке не должен стоит дороже $60-80 за тысячу кубов — издержки добычи низкие, построенные в советское время газопроводы не нуждаются в возмещении капитальных затрат. Однако в 2007 году правительство Фрадкова с подачи «Газпрома» и при полном одобрении Владимира Путина приняло печально известное постановление от 28 мая 2007 г. №333 о поэтапном доведении внутрироссийских цен на газ до уровня самого дорогостоящего зарубежного бенчмарка — цен на газ в континентальной Европе. Снег, дождь, кризис, война — это постановление все минувшие годы исполнялось неукоснительно, как часы. В результате уже к 2011 году средние оптовые цены на газ для российских потребителей с учетом НДС превысили $100 за тысячу кубов, в 2013-м — $120. Девальвация чуть охладила динамику внутренних цен в долларах, однако рублевый рост никуда не делся: в 2015 году, по данным «Газпрома», средняя оптовая цена газа для внутреннего рынка с учетом НДС составила 4300 рублей за тысячу кубов, против 1330 рублей в 2006-м. В долларах 2013 года (до начала обвальной девальвации рубля) это $135 за тысячу кубов.
Отмечу, что в тех же США, где крайне высок уровень конкуренции в газодобыче, и доля крупнейшего производителя газа составляет примерно 3,5-4% в общенациональной добыче, оптовые цены Henry Hub сейчас составляют чуть более $70 за тысячу кубов. Как тут не вспомнить возмущенную ремарку Путина на заседании Президентской комиссии по ТЭК два года назад, 4 июня 2014 года, где он пожаловался своим министрам на то, что производства выгоднее размещать в США, потому что газ «в Штатах дешевле» — впрочем, Путину в данном вопросе некого винить, кроме собственной политики. Вот эти решения по газовой отрасли — отказ от демонополизации «Газпрома» и узаконенная бешеная ценовая гонка — стали основной причиной роста тарифов на электроэнергию в России, и причиной того, что энергореформа не сработала.
Вместе с тем, у относительной неудачи энергореформы есть и вторая, внутренняя причина. Автор этих строк в свое время много сил потратил на то, чтобы попытаться добиться решений, ограничивающих будущие слияния и поглощения в сфере генерации электроэнергии, которые в итоге полностью убили конкурентную среду. Однако эти аргументы не были услышаны: руководство РАО ЕЭС волновал в основном вопрос распродажи генерирующих мощностей, а дальше «рынок сам все расставит по местам» — буквально так и ответил мне по этому поводу Анатолий Чубайс в ходе нашей последней встречи по обсуждению хода реформы, состоявшейся весной 2006 года.
Рынок «расставил» все следующим образом. Изначально группа экспертов во главе с Игорем Сорокиным из Института энергетических исследований РАН провела блестящий анализ рыночной концентрации на будущем энергорынке: расчеты, выполненные по индексу концентрации Херфиндаля-Хиршмана, позволили сформировать относительно сбалансированную структуру оптовых (ОГК) и территориальных (ТГК) генерирующих компаний числом в 10 ОГК и 14 ТГК. Структура ОГК была утверждена правительством в сентябре 2003 года.
Однако сейчас, после всех случившихся в отрасли слияний и поглощений, в электроэнергетике по факту осталось только пять независимых друг от друга ОГК и еще семь ТГК, не связанных с владельцами оптовых генерирующих компаний. Число игроков в сфере генерации, таким образом, сократилось ровно наполовину.
Еще хуже ситуация с контролем над генерирущими компаниями. Всего четыре крупных холдинга, контролируемых государством и связанными с ним структурами — «Русгидро», «Росэнергоатом», «Интеррао» и «Газпром энергохолдинг» — владеют более 55% установленной генерирующей мощности в стране. А если прибавить к этому еще три крупные мегахолдинга — «Евросибэнерго» Олега Дерипаски, «Т Плюс» (бывший «КЭС Холдинг») Виктора Вексельберга и «Сибирскую генерирующую компанию» Андрея Мельниченко — то совокупная доля генерирующей мощности, контролируемая этими несколькими крупными игроками, составит более 73% (причем это самая лучшая мощность — две трети оставшейся генерации это второсортные региональные и местные станции). Это ужасающие цифры. Они означают, что никакой конкуренции в российской электроэнергетике сформировать и близко не удалось — здесь господствует точно такая же олигополия с доминированием госструктур, как в нефтегазовой индустрии, банковском секторе, многих сегментах транспортного сектора.
Для сравнения: в тех же США крупнейшие 5 генерирующих компаний контролируют только 20% установленной мощности в стране.
Почему реформаторы не позаботились о создании страховок против будущей консолидации собственности в генерации, тем самым сведя на нет саму возможность создания в стране конкурентного рынка — для меня загадка. Впрочем, ответ имеется: в действиях Анатолия Чубайса и его команды всегда чувствовался приоритет интереса к тому, как выделить и распродать активы, но не к последующей судьбе рынка. Когда разговор заходил на долгосрочные стратегические темы, интерес очевидно угасал. Ситуация легко объяснима: корпоратизация и продажа активов были делом для команды Чубайса понятным и близким еще с 90-х, а перспектива их ухода из РАО ЕЭС особо не мотивировала думать о далеком будущем. Неудивительно, что после их ухода генерирующие активы стали легкой добычей узкого картеля собственников, приближенных к власти.
В целом это отражало вектор развития страны в последние десятилетия, так что, возможно, не стоит излишне винить в этом конкретную команду Чубайса. Однако то, что реформаторы вообще не предусмотрели никаких страховок от подобного резкого и быстрого роста рыночной концентрации, несомненно, было ошибкой самого дизайна реформы. ФАС все эти слияния и поглощения легко одобрила: изначального задания не допускать их ей никто не ставил.
Не помогла ситуации и мега-консолидация сетевого хозяйства в рамках «Россетей», вовсе не планировавшаяся в ходе реформы — эти решения были приняты уже позже. В результате регулирование тарифов в электросетевом комплексе пало жертвой явления, называемого термином “regulatory capture”, или «захват регулятора» — в данном случае когда инфраструктурная компания настолько велика и влиятельна, что регулятор не решается ей перечить и легко идет на поводу у ее тарифных запросов. В результате, например, Федеральная сетевая компания при росте физического объема услуг по передаче электроэнергии всего на 10% в 2008-2014 (примерно все те же полтриллиона киловатт-часов) выручка компании выросла в 2,5 раза, а удельная стоимость передачи киловатт-часа по магистральным сетям — с 15 до 33 копеек (по данным годовых отчетов компании). По распределительным сетям динамику оценить сложнее из-за непрекращающихся реструктуризаций, однако ясно, что сверхконцентрация сетей лишь увеличила тарифный прессинг на потребителей. Правда, концепция реформы 15-летней давности не планировала такой сверхконцентрации — предполагалось, что сетевых компаний будет много, что с точки зрения регуляторного влияния было бы легче.
Как бы там ни было, конкуретного рынка электроэнергии в России не получилось, и в результате действия классической олигополии, поддавливаемой снизу продолжением упорных усилий правительства по поднятию внутренних цен на газ, мы можем увидеть в ближайшие годы дальнейший рост энерготарифов до непредсказуемого уровня. О таком рынке, как в США, где созданы долгосрочные условия для жесткой конкуренции на рынках и природного газа, и электроэнергии, и в результате энергетические цены сбалансированы и низки, остается лишь мечтать.
Владимир Милов
|
